Местное самоуправление
Местное самоуправление — одна из исторических форм территориальной самоорганизации общества, это конституционно или законодательно закрепленная форма публичной власти, осуществляемой населением территориального образования непосредственно или через органы местного самоуправления.
Корни местного самоуправления, понимаемого как общинное самоуправление, простираются за уровень государственных образований, а его существование и развитие прослеживается по всей истории человеческого общества. Это история полисной демократии Древней Греции, древнерусской сельской общины—верви, времен «Русской правды», городских и сельских общин средневекового сословного города, становления современного местного самоуправления, начавшаяся в конце XVIII в. и продолжающаяся в настоящее время.В разных странах местное самоуправление строится по-разному, в соответствии с особен-ностями их политического устройства, историческими, национальными и культурными традициями. Но неизменным во всех случаях остается одно: способность и возможность жителей конкретной территории самим или через выбираемые местные органы власти решать вопросы своего жизнеобеспечения.
В России местное самоуправление в его современном понимании начало развиваться с момента принятия Положения о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденного 1 января 1864 г. т.е. после отмены крепостного права. Согласно этому Положению на данные земские учреждения возлагались обсуждение, определение и приведение в исполнение всех законных мер, необходимых для хода дел, вверенных земству. Причем подчеркивалось, что в кругу этих вверенных земским учреждениям дел они действуют самостоятельно — наблюдение за действиями и распоряжениями земских учреждений со стороны общих правительственных властей было возможно лишь в тех случаях и в том порядке, которые прописывались законом.
Российская практика показала достаточно высокую жизнеспособность земств, проявившуюся, прежде всего, в их подлинном самоуправлении. В1865 г. земские учреждения начали действовать в 19 губерниях, через год еще в 9, а к февралю 1917 г. в земство было вовлечено 110 млн. человек.
В 1870 г. в России начинает действовать Городовое положение, определившее принципы построения самоуправления на территории городов.
Оценивая общеисторическое значение земского движения в России, известный в прошлом российский общественный и государственный деятель А. Шингарев заключал: «История развития земских учреждений, история их успехов и препятствий их деятельности и достигнутых результатов — это богатая и поучительная страница в нашей внутренней жизни,
это проявление творчества наших духовных сил — с полной убедительностью доказали глубокую жизненность основ земского Положения 1 января 1864 г. Как и все творения эпохи Великих реформ, это положение… овеяно духом доверия к народным силам, призванным к строительству своей культурно-хозяйственной жизни».
И все-таки приходится признавать, что и у земства, и у городского самоуправления в России середины XIX-начала XX в. было много проблем, реально тормозящих их развитие, и прежде всего — финансовая. Так, например, известный финансист конца XIX-начала ХХ в. И.Х. Озеров оценивал бюджет всех российских органов самоупраления в начале XX в. приблизител¬но в 1/6, 1/7 государственного бюджета Российского государства. Бюджеты же общин и департаментов (единиц местного самоуправления) во Франции составляли не менее 1/3 государственного бюджета, а в Англии бюджет самоуправляющихся единиц вообще либо превосходил государственный бюджет, либо был с ним сопоставим. А оценивая проблемы городского самоуправления, тот же автор неоднократно подчеркивал, что дела нашего городского хозяйства идут из рук вон плохо, так как «наши города бедны, очень бедны».
В новейшей истории России термин «Местное самоуправление» появляется в законодательной практике с 1991 г., когда был принят Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации», согласно ст. 1-й которого под местным самоуправлением понималась «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения». Но основные принципы современной модели местного самоуправления в России были заложены в Конституции страны, принятой в 1993 г.
Конституционная модель местного самоуправления в России. К числу основных конституционных принципов организации местное самоуправление можно отнести:
1) признание МС выражением власти народа;
2) признание и гарантированность МС правом его судебной защиты, запретом на ограничение его прав, установленных Конституцией и российским законодательством;
3) реализация МС гражданами посредством референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;
4) осуществление МС в городских и сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций;
5) самостоятельность МС в пределах своих полномочий;
6) самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, в определении структуры органов МС;
7) невхождение органов МС в систему органов государственной власти;
8 ) самостоятельность органов МС в управлении муниципальной собственностью, утверждении и ис¬полнении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов, охране общественного порядка;
9) возможность наделения органов МС отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств, реализация которых подконтрольна государству;
10) право на компенсацию дополнительных расходов, возник¬ших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Эти конституционные положения нашли свою конкретизацию в Федеральном законе «Об общих принципах организации МС в Российской. Федерации», принятом в 1995 г.
Реальная практика осуществления местной власти с каждым годом выявляла проблемы, препятствующие его развитию.
Во-первых, размытость в определении территориальной организации МС. Это привело к неоправданному укрупнению территорий муниципальных образований (МО), к свертыванию самоуправленческих начал в сельских населенных пунктах. В результате органы местного самоуправления оказались удаленными от части населения как территориально, так и с точки зрения выражения в их деятельности конкретных интересов, прежде всего сельчан, решения вопросов развития сел и деревень. Местная власть стала «чужой», а то и «чуждой» большей части населения.
Во-вторых, низкая эффективность действующей системы органов МС. Вся местная власть оказалась сконцентрирована в руках отдельных лиц, скрытой от населения и практически не контролируемой им. Кроме того, структура местной администрации ориентировалась не на конкретные интересы населения, а на удобство во взаимодействии с органами государственной власти субъекта Федерации.
В-третьих, недостаток финансовых ресурсов у муниципальных образований для создания действительно благоприятных условий жизни населения. И дело не только в том, что реальные местные потребности значительно превышали те финансовые ресурсы, которые имелись в распоряжении органов местного самоуправления. И кроме того, ежегодно реальные расходы муниципальных образований существенно превышали их расходные полномочия, на что не обращали внимания на федеральном уровне. Скажем, федеральные власти никак не признавали, что местные бюджеты должны нести значительные расходы в жилищно-коммунальной сфере, за исключением оплаты топливно-энергетических ресурсов. Но если не проводить ремонтные и профилактические работы в этой сфере, города могут остаться и без воды, и без тепла.
В-четвертых, превращение формально самостоятельно формируемых местными депутатами муниципальных бюджетов в смету доходов и расходов органов местного самоуправления. В нарушение всех законов местные бюджеты фактически формировались в столицах субъектов Федерации. Там устанавливались нормативы отчислений от основных бюджетообразующих налогов, доходы местных бюджетов привязывались к дефициту регионального бюджета, жестко закреплялись не только нормативы расходов бюджетных средств, но и направления каждого рубля местного бюджета.
В-пятых, отсутствие единой общегосударственной концепции реформирования местной власти на принципах самоуправления. В результате в стране не просто сложилось множество разных подходов к организации и способам осуществления местного самоуправления, что само по себе может быть и неплохо, а возникла ситуация, когда местный уровень власти оказался полностью зависим от воли, желания, личных склонностей регионального руководства и политической элиты. Пользуясь конституционным правом принимать региональные законы о вопросах местного самоуправления, руководители, чиновники и послушные им законодатели тех и иных субъектов Федерации делали с местным самоуправлением то, что хотели. Как следствие такого законотворчества возникли серьезные проблемы в сфере правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Региональные законы противоречили федеральному закону. Кроме того многие вопросы местным самоуправлением вообще регулировались не законодательно, а по субъективному усмотрению конкретного чиновника. Фактически так и не сложился должный механизм взаимодействия между органами государственной власти субъекта Федерации и органами МС, в результате чего продолжало процветать законодательно запрещенное командование последними.
В-шестых, нехватка высококвалифицированных специалистов областного муниципального управления, способных решать действительно общие проблемы, способствующие как созданию благоприятных условий жизни населения на соответствующей территории, так и ее комплексному социально-экономическому развитию.
Главная причина заключалась в недооценке, недопонимании, а то и ошибочном представлении о самой сути местного самоуправления как элемента гражданского общества, его важности в деле демократических преобразований, стремлении превратить его в низшую ступень административного управления.
Важным фактором стало отсутствие реальной ответственности государственно – должностных лиц за превышение своих полномочий в отношении местного самоуправления, а также отсутствие фактической, а не на словах, ответственности местных руководителей за свои решения, действия, а равно бездействие, как перед населением, так и перед государством.
Значительное сопротивление реформе МС шло со стороны чиновников государственных органов субъектов Федерации. Причем в основе такого сопротивления лежали, да и лежат, конкретные экономические интересы, прежде всего связанные с местными финансовыми ресурсами, отчасти с муниципальной собственностью. Кстати, это же справедливо и в от-ношение первого лица практически любого муниципального образования. Его власть, прежде всего, держалась на праве распределять бюджетные средствам пусть даже и в рамках утвержденного местного бюджета: в условиях постоянного денежного дефицита можно «поторговать» правом первого получателя бюджетных крох.
Немалую роль сыграло отсутствие у органов местного самоуправления опыта самостоятельного хозяйствования в системе рыночных отношений, привычка существования за счет государственной помощи, а не формирования предпринимательской среды как способа подъема местной экономики.
Нельзя сбрасывать со счетов и низкий уровень научного и методического обеспечение местного самоуправления, что вносило в его организацию субъективизм и приводило к грубым ошибкам в управленческом процессе. С другой стороны, в ряде случаев местные руководители просто боялись такого обеспечения из-за попыток реализации корпоративных, чиновничьих интересов в осуществлении муниципального управления.
Наконец, следует честно признать, что важной причиной в торможении развития местного самоуправления стал достаточно низкий уровень политической культуры самого населения, желание отсидеться в своей скорлупе, традиционная покорность даже не столько судьбе, сколько глупой воле чиновника.
Новая интерпретация конституционной модели местного самоуправления появилась в федеральном законе о МС от 2003 г. Справиться с возникшими трудностями в формировании и осуществлении местного самоуправления в России призвана новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации МС в Российской Федерации», принятая в 2003 г., частично вступившая в силу с января 2006 г., которая полностью должна заработать с января 2009 г.
Основные черты новой интерпретации конституционной модели местного самоуправления, которая заложена в новой редакции указанного федерального закона.
Во-первых, двухуровневый характер системы местного самоуправления. В рамках федерального закона о МС от 1995 г. значительная часть субъектов федерации, в том числе и Саратовская область, пошли по пути формирования крупных, практически государственных территориальных образований, которые только формально можно было отнести к местному самоуправлению. В результате к 2003 г. в России было образовано менее 12 тыс. муниципальных образований. А, скажем, во Франции насчитывается около 39 тыс. коммун. Реализация новой редакции указанного закона привела к тому, что к 2006 г. в России возникло уже 24 тыс. муниципальных образований.
Во-вторых, возможность наделения городского поселения статусом городского округа с выделением его из состава муниципального района. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. закрепляет статусное равенство сельского и городского поселений как муниципальное образование. Вместе с тем городам, имеющим развитую социально-экономическую, инженерную и транспортную инфраструктуры, динамичный и в чем-то специфический образ жизни горожан, будет достаточно трудно обеспечивать свое развитие и полноценную жизнедеятельность городского населения в рамках возможности поселения. Поэтому со-вершенно резонно законодатели посчитали возможным придать таким территориям специальный статус городского округа, превращая их в самостоятельные центры, своего рода локомотивы развития местного самоуправления и страны в целом.
В-третьих, четкое закрепление за каждым территориальным уровнем муниципальным образованиям присущих им вопросов местного значения и переданных государственных полномочий. Двухуровневая система местного самоуправления принципиально отличается от прежней системы советской
власти тем, что ныне нет иерархии среди МО. Органы МС каждого территориального уровня решают свои, не пересекающиеся вопросы местного значения. А главная задача поселенческой и районной властей — совместно, путем координации деятельности обеспечить достойную жизнь своим жителям и развитие социально-экономического потенциала соответствующей территории.
В-четвертых, реальное приближение местной власти к населению для качественно иного уровня оказания населению муниципальных услуг и эффективного решения местных хозяйственных и социальных вопросов. Говоря о реформировании местного управления, многие обращают внимание на дробление территории муниципальных образований, уменьшение налогооблагаемой базы и увеличение структур управления. И факт этот толкуют как негативный. Но формирование своей местной власти почти в каждом населенном пункте, приход туда пусть пока небольших, но уже постоянных финансовых средств, обязанность решать вопросы местного значения потребуют соответствующей инфраструктуры, будут способствовать реальному развитию этих населенных пунктов. Ранее в объединенных муниципальных образованиях города и района, административные центры поглощали львиную долю финансовых и иных ресурсов. А руководители сельских окружных администраций превращались в попрошаек. Представляется, что от начавшейся реформы местного самоуправления, если, конечно, она пойдет так, как задумывалась, выигрывает именно село.
В-пятых, создание условий для более активного участия населения в осуществлении МС. Прежде всего, переход на двухуровневую систему местного самоуправления приводит к резкому увеличению численности депутатского корпуса, что само по себе позволит активнее участвовать большему числу людей в управлении делами местного сообщества. Кроме того, новая редакция федерального закона о МС закрепила новые формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Но особенно широкие возможности по вовлечению населения в решение вопросов местного значения дают более тщательное (по сравнению с прошлым законом о МС) регулирование вопросов организации территориального общественного самоуправления и введение публичных слушаний, на которые должны выноситься наиболее важные вопросы жизни населения.
В-шестых, четкое определение структуры органов местного самоуправления, порядка их формирования. Теперь в каждом поселении, муниципальном районе и городском округе должны быть представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация, а также могут быть контрольные и иные органы местного самоуправления. Причем, чтобы орган управления получил статус органа МС, он обязательно должен быть закреплен в уставе МО и наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Жестко прописана и процедура избрания глав МО с наделением в зависимости от этого их конкретными полномочиями.
В-седьмых, создание условий для реформирования системы межбюджетных отношений. Определение финансовых возможностей МО являлось ахиллесовой пятой организации местного самоуправления с момента его конституционного закрепления. Фактически органы МС жили в условиях сметного финансирования, оказываясь полностью во власти милости или немилости региональных структур управления. Конечно, наивно утверждать, что новая редакция федерального закона о МС разрешила финансовые проблемы зарождающихся муниципальных образований.
Вместе с тем в ней уже просматривается более четкая система взаимоотношений между бюджетами поселений и городских округов, бюджетами муниципальных районов, федеральными и региональными бюджетами.
В-восьмых, усиление контроля над исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности за их неисполнение. В отличие от ранее существовавшего законодательства, ныне прописана ответственность органов МС и перед населением и перед государством.
В-девятых, уменьшение роли в правовом регулировании местного самоуправления субъектов РФ. Как подчеркивали идеологи проводимой реформы, новая редакция федерального закона предоставляет субъектам федерации право учитывать географические, социальные, демографические особенности территории при определении границ муниципальных образований, придания статуса поселения. А во всем остальном дает ответы практически на все вопросы организации местного самоуправления без обращения к региональному законодательству.
Что привнесла новая интерпретация конституционной модели местного самоуправления в жизнь балаковцев?
Прежде всего, следует помнить, что до 1997 г. в Саратовской области существовали две отдельные административно-территориальные единицы: Балаковский район и Балаково. Каждая из этих единиц имела свои представительные и исполнительные органы. В 1997 г. был проведен местный референдум, на основании решения которого Балаковский район и Балаково образовали Балаковское муниципальное образование. Его территорию составили Балаково и более 40 населенных пунктов, в свою очередь объединенных в 25 сельских округов. С этого момента у нас был один представительный орган, одна местная администрация и один глава МО, который одновременно исполнял обязанности председателя Совета депутатов и главы местной администрации.
Теперь же, по новой редакции федерального закона о местном самоуправлении, населенные пункты Балаковсккого района составили одно городское поселение (юридический термин, определяющий статус территории; по федеральному закону город, может иметь и иной статус — городского округа) Балаково и 17 сельских. Эти 18 муниципальных образования первого территориального уровня местного самоуправления вошли в муниципальное образование Балаковский муниципальный район, представляющий собой второй его территориальный уровень.
Причем все МО — и поселенческие, и районное — самостоятельны в той мере, в какой поселения имеют свои вопросы местного значения, а муниципальный район — свои.
До 2009 г. на территории Саратовской области это не действует в полной мере, так как областные законодатели решили реализовывать федеральный закон через переходный период. Суть его в том, что на уровень поселений передают не сразу все, законодательно закрепленные вопросы местного значения, а по частям: в 2006 г. передали 10 вопросов местного значения, в 2007 г. — еще 11. К 2009 г. федеральный закон должен действовать на территории Саратовской области, как и в целом по стране, в полном объеме. Кстати, следует признать, что переходный период привел как к позитивным последствиям, так и к негативным. И последних, к сожалению, оказалось больше.
У многих руководителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих это спобствовало сохранению убежденности во временности курса на реформирование МС. Причем больше всего эти настроения характерны (как показывает экспертный опрос конгресса муниципальных образований) в районном звене: почти половина опрошенных глав муниципальных районов считают, что вообще нет необходимости в реформировании местного самоуправления.
Переходный период способствует повторению ранее совершенной ошибки: огосударствлению МС. Местное самоуправление — не управление в классическом смысле этого слова. Сегодня это, прежде всего, создание условий для того, чтобы посредством муниципальных унитарных и казенных предприятий, обращения к бизнесу обеспечить население необходимыми общественными услугами.
Переходный период подкрепил убеждение органов местного самоуправления районного уровня в том, что органы МС поселений, входящих в территорию муниципального района, подчинены им, что прямо противоречит законодательству.
Отсутствие у поселений местного бюджета в переходный период сохраняет у органов местного самоуправления непонимание важности или нежелание заниматься созданием условий развития предпринимательства и предпринимательской среды на территории МО. А это ставит вопрос о реальном развитии финансовой базы МС.
Переходный период затягивает оформление и передачу муниципальной собственности (в соответствии с закрепленными вопросами местного значения) по уровням муниципальных образований. Ощущение, что впереди еще годы переходного периода, может подорвать экономическую основу реформирования местного самоуправления.
В связи с новым территориальным построением МС на территории Балаковского муниципального района изменилась и структура органов местного самоуправления.
Теперь во всех 18 поселенческих МО и в Балаковском районе избрано 19 представительных органов муниципальных образований. В каждом МО будет 19 местных администраций, 19 глав МО, избранных из числа депутатов соответствующих представительных органов. Если федеральный закон разрешил в сельских МО главам муниципальных образований одновременно исполнять обязанности председателя представительного органа и главы местной администрации, и многие этим воспользовались, то в Балаково и в Балаковском муниципальном образовании такое совмещение недопустимо.
Поэтому избранный из числа районных депутатов глава Балаковского муниципального района Владимир Иванович Рогов возглавляет Собрание Балаковского муниципального района, а Андрей Юрьевич Галицин — районную администрацию.
Точно также и в городе Балаково. Избранный из числа городских депутатов глава г. Балаково Александр Фёдорович Паршин возглавляет Совет г. Балаково, а Максим Влади¬мирович Кузнецов — городскую администрацию.
Главные задачи глав МО — В.И. Рогова и А.Ф. Паршина — представлять район и город в отношениях с органами власти и управления, гражданами и организациям и организовывать работу соответствующих представительных органов. Главная задача глав администраций—А.Ю. Галицина и М.В. Кузнецова, — опираясь на российское законодательство и нормативные правовые акты соответствующих представительных органов, решать вопросы местного значения, закреплённые Федеральным законом о местном самоуправлении за районом и городом.
Реальная отдача от этого порядка будет лишь через год-два, когда у района, города и сельских поселений будут свои собственные бюджеты.
К.А. Николаев, зав. кафедрой государственного и муниципального управления балаковского филиала ПАГС, доцент, кандидат философских наук.
Похожие записи: